STAV AUTORA
REFORMA JAVNE UPRAVE VAŽAN DEO PRISTUPANJA EU
Marija Obradović,
ministarka državne uprave i lokalne samouprave
Izveštaj o napretku Republike Srbije u procesu pristupanja EU za 2020. godinu, govori da je naša zemlja umereno pripremljena u oblasti reforme javne uprave, kao i da je nastavljen rad na pripremi nove Strategije reforme javne uprave za period 2021-2030, koja će doprineti pojednostavljenju sektorskog strateškog okvira, uključujući program upravljanja javnim finansijama i brojne strateške dokumente. Takođe se navodi da postoji jaka politička podrška ovom procesu, kroz Savet za reformu javne uprave. U toku je javna rasprava nove Strategije i akcionog plana za reformu javne uprave za narednih 10 godina. Koji su ključni pravci reformi koji se planiraju u domenu javne uprave?
Razvoj nove Strategije reforme javne uprave za period od 2021. do 2030. godine započeo je nakon evaluacije Strategije RJU iz 2014. godine koja je bila sprovedena kroz dva akciona plana: za period 2015–2017. i za period 2018–2020. godine. Nova Strategija se nadovezuje na rezultate postignute u periodu od 2014. do 2020. godine, dok njeni ciljevi, mere i aktivnosti, koji su utvrđeni u tematskim oblastima, treba da doprinesu poboljšanju pravnog i organizacionog okvira, kapacitetima institucija i službenika, kao i stvaranju sistema koji će biti u službi građana.
Struktura Strategije RJU prati tematske oblasti Principa javne uprave EU/OECD, uz dodatnu oblast reforme sistema lokalne samouprave, kao prioritetne oblasti u narednih deset godina. Ona sadrži tri akciona plana kroz koje su razrađene mere i aktivnosti u oblastima posvećenim upravljanju ljudskim resursima, pružanju usluga, odgovornosti i transparentnosti, i predstavlja krovni dokument za tri programa u oblasti planiranja i koordinacije javnih politika, upravljanja javnim finansijama i sistema lokalne samouprave.
Nova Strategija odražava pomeranje fokusa od uprave kao regulatora ka upravi kao servisu građanima i drugim krajnjim korisnicima. U sledećih deset godina pokušaćemo da unapredimo efikasnost javne uprave, odgovornost i transparentnost, kao i da poboljšamo kvalitet i dostupnost usluga koje pružamo građanima. Cilj nam je i da uspostavimo depolitizovanu i profesionalnu državnu upravu, kao nosioca promena i reformi u društvu, čiji rad se zasniva na evropskim vrednostima.
Deo procesa reforme javne uprave jeste i proces reforme lokalne samo- uprave. Vaše ministarstvo je tokom cele ove godine radilo u saradnji sa SKGO i na izradi Programa za reformu sistema lokalne samouprave koji je deo pomenute Strategije reforme javne uprave. Koje su to aktivnosti koje planirate u budućem Programu reforme sistema lokalne samouprave koje smatrate posebno značajnim?
Uvažavajući ulogu i značaj koju lokalni nivo vlasti ima za ostvarivanje prava građana i sprovođenje ukupnih reformskih procesa, Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave, u saradnji sa SKGO pokrenulo je proces pripreme programskog dokumenta reforme sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji. Ovakav dokument se prvi put priprema jer zadatak je da analiza stanja i predlozi promena obuhvate sve najznačajnije oblasti sistema lokalnog nivoa vlasti. Upravo ovih dana se završava priprema Programa reforme, nakon čega će biti sprovedena javna rasprava i u okviru koje ćemo pozvati sve zainteresovane da daju svoje predloge i komentare.
Već sada možemo da istaknemo nekoliko pravaca u kojima će ići reforma:
- unapređenje pravnog okvira u kome deluju jedinice lokalne samouprave kako bi se nadležnosti i poslovi obavljali efikasnije i delotvornije. U okviru ovog pravca razvoja je dalja implementacija standarda koje utvrđuje Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, kao najznačajni međunarodni akt za lokalne samouprave. Promene sektorskih zakona kojima se uređuju nadležnocti i poslovi jedinica lokalne samouprave će, osim kod decentralizacije, ići u pravcu jasnijeg uređivanja nekih nedoumica oko nadležnosti organa za postupanje, eventualnih preklapanja nadležnosti, pa do uspostavljanja novih pravnih instituta ili pravila za vršenje poslova lokalne samouprave;
- dalji razvoj sistema finansiranja koji s jedne strane ide ka razvoju stabilnosti sistema finansiranja, ali i jačanju odgovornog upravljanja lokalnim finansijama, s druge strane. Pokušaćemo, da kroz izradu analiza, sagledamo i finansijska sredstva koja su potrebna za obavljanje poslova lokalne uprave. Naravno, potrebna je izrada posebne metodologije koja će moći da prikaže sve raspone troškova, bar za najfrekventnije poslove lokalne uprave. Planirane su i aktivnosti koje se odnose na odgovorno upravljanje lokalnim finansijama, podrška za planiranje budžeta i povezivanje programskog budžeta sa srednjoročnim planskim dokumentima razvoja lokalne samouprave;
- snažan podsticaj razvoju upravljanja ljudskim resursima u jedinicama lokalne samouprave i procesu stručnog usavršavanja lokalnih službenika. Opšti ciljevi reforme koji se odnose na profesionalnu, efikasnu i delotvornu lokalnu samoupravu počivaju upravo na zaposlenima koji imaju sve ove odlike;
- novi mehanizmi ranije započetog procesa razvoja međuopštinske saradnje, kao sve značajnijeg alata za kvalitetnije pružanje usluga građanima i privredi. Povezivanje i saradnja opština i gradova u obavljanju poslova lokalne samouprave može da premosti postojeće razlike u kapacitetima, te kroz saradnju stvori nov kvalitet u pružanju usluga.
Pored navedenog, očekujemo i predloge za jačanje učešća građana u poslovima lokalne vlasti, kao i čvršću povezanost građana i njihovih izabranih predstavnika, standardizaciju organizacionih formi koje osnivaju opštine i gradovi, unapređenja komunikacije i odnosa republičkih i lokalnih organa vlasti, jačanje uloge jedinica lokalne samouprave u procesu pristupanja Srbije Evropskoj uniji i snažnije uspostavljanje e-uprave i elektronskih administrativnih usluga na lokalnom nivou.
U obasti usluga posebno se izdvajaju sledeće aktivnosti:
- administrativne usluge kroz snažnije uspostavljanje e-usluga, daljim povezivanjem sa državnim organima, uspostavljanjem jedinstvenog upravnog mesta i drugo;
- usluge lokalnih ustanova (u oblastima obrazovanja, socijalne zaštite, kul- ture, zdravstva, sporta) ćemo analizirati i po osnovu kapaciteta za pružanje usluga kao i po osnovu funkcionalne organizovanosti za pružanje usluga, kako bi na kraju mogli da izradimo i jedan kompozitni indeks pružanja usluga;
- komunalne usluge su poseban predmet analize na osnovu koje bi trebalo da pripremi plan mera za promene koje se odnose na lokalna javna komunalna preduzeća ali i na mehanizme povezivanja lokalnih samouprava radi uspeš- nog i održivog pružanja komunalnih usluga. Ovakav pristup u reformi komunalnog sistema snažno se naslanja i na poseban investicioni plan „Srbija 2025“, kojim je predviđena ozbiljna državna podrška jedinicama lokalne samouprave u oblasti vodosnabdevanja, izgradnje postrojenja za preradu otpadnih voda, kanalizacionih mreža i drugog.
Za ocenu kvaliteta lokalnih usluga pitaćemo njihove korisnike, građane koji treba da daju ocene, ali i zahteve za njihovo poboljšanje.
Pored pomenute saradnje lokalnih samouprava na okružnom nivou, predložićemo i promene u pogledu funkcije koju imaju upravni okruzi, a pre svega promene u resornim ministarstvima kako bi se veći krug poslova obavljao u okruzima i time približili građanima i privredi.
Planirani su brojni paketi podrške jedinicama lokalne samouprave za sve promene koje zahtevaju ojačavanje kadrovskih ili organizacionih kapaciteta u primeni Programa reforme sistema lokalne samouprave.
Ovo su samo neke od značajnijih aktivnosti na Programu reforme sistema lokalne samouprave, a do završetka javne rasprave očekujemo da ćemo moći da planiramo još neke aktivnosti koje su od značaja i za razvoj lokalne samouprave i za građane.
Dobre osnove za realizaciju Programa leže u pripremi koji smo, zajedno sa SKGO, sproveli u prethodnih nekoliko godina izradom potrebnih analiza za pripremu Programa reforme.
Izveštaj o napretku Srbije Evropske komisije za 2020. godinu, u okviru odeljka Politički kriterijumi i dela koji se odnosi na Upravu, navodi da je administrativni kapacitet na lokalnom nivou i dalje nedovoljan i da i dalje postoje nejednakosti između različitih jedinica lokalne samouprave. Takođe ukazuje se da se nadležnosti prenose i dalje bez adekvatne analize kapaciteta i ljudskih tj. finansijskih resursa. Da li su ova pitanja posebno prepoznata u budućem Programu za reformu sistema lokalne samouprave i koje mere se planiraju u vezi sa tim?
S obzirom da u Srbiji, kao i u mnogim drugim evropskim državama, postoje velike razlike u kapacitetima između najvećih i najmanjih jedinica lokalne samouprave, očekujem da će Program reforme predvideti mere, aktivnosti i izraditi alate pomoću kojih ćemo uspostaviti sistem u kome će svaka opština ili grad moći da pruža sve predviđene usluge građanima i privredi jednoobrazno, nezavisno od toga da li se smatra velikom ili malom lokalnom samoupravom.
Ranije je pomenuta međuopštinska saradnja u okviru koje ćemo, osim dalje podrške za njihovo uspostavljanje, predložiti i druge modalitete, kao što je uspostavljanje saradnje na nivou upravnih okruga za značajnije poslove lokalne samouprave koji su od područnog ili regionalnog značaja.
Tačno je da su procesi decentralizacije, prethodnih nekoliko decenija sprovođeni linearno, tj. istovremeno i jednako prenošenje poslova na sve opštine i gradove, nezavisno od toga da li su sve jedinice lokalne samouprave do- voljno pripremljene za preuzimanje i izvršavanje tih poslova. Očekujem da će Program reforme predvideti i neka nova zakonska rešenja koja bi omogućila dalji proces decentralizacije. Za buduće decentralizacije u kojima je neophodno da se prenos poslova i dalje sprovodi linearno, jedna opcija je da se uredi i mogućnost obavezne međuopštinske saradnje za one lokalne samouprave koje nemaju kapacitet za samostalno obavljanje tih poslova. Na ovaj način bi sve lokalne samouprave mogle da preuzmu obavljanje novih poslova. Za buduće procese decentralizacije poslova koje ne moraju da se sprovode linearno, predložićemo i tzv. „uslovnu decentralizaciju“ po kojoj bi se sektorskim zakonima predvideli poslovi koje mogu da obavljaju jedi- nice lokalne samouprave kada obezbede neophodan kadrovski i drugi kapacitet.
Pored navedenog, planirana je i izrada organizacionih modela za jedinice lokalne samouprave različite veličine (po broju stanovnika) koji bi na optimalniji i funkcionalniji način organizovali obavljanje poslova uprave. Ovi modeli moraju da uvaže dinamiku i strukturu poslova, a time i neophodnu kadrovsku strukturu u lokalnim upravama. U okviru projekta Ministarstva sa Švajcarskom agencijom za saradnju i razvoj „Lokalna samouprava za 21. vek“, planirana je i podrška jedinicama lokalne samouprave koje se odluče da izvrše organizacione promene u skladu sa nekim od odgovarajućih modela.
Jačanje funkcije upravljanja ljudskim resursima na lokalnom nivou vlasti i jačanje kadrovskih kapaciteta prepoznati su kao primarni pravci u daljem razvoju ove oblasti prevashodno kroz uvođenje sistema kompetencija za za- poslene u organima autonomnih pokrajina i jedinicama lokalne samouprave i to najpre kroz integrisanje okvira kompetencija u akte o sistematizaciji, a zatim i u druge oblasti upravljanja ljuskim resursima (konkursni postupak i ocenjivanje, odnosno vrednovanje radne uspešnosti). Očekuje se da će se proces potpunog integrisanja i uvođenja komptencija za zaposlene u orga- nima autonomnih pokrajina i jedinicama lokalne samouprave sprovoditi u narednom periodu od 2 – 4. godine.
Važnost ovih aktivnosti biće prepoznata i u Strategiji reforme javne uprave u Republici Srbiji za period 2021 – 2030. godine, odnosno u Akcionom planu za sprovođenje Strategije reforme javne uprave kroz aktivnosti koje se odnose na izmenu normativnog okvira u cilju integrisanja okvira kompetencija (izmene postojećeg zakona i odgovarajućih podzakonskih akata i donošenje novih podzakonskih akata), kao i kroz jačanje kapaciteta putem razvoja i sprovođenje obuka zaposlenih u kadrovskim jedinicama i rukovo- dioca u organima autonomnih pokrajina i jedinicama lokalne samouprave za primenu Okvira kompetencija.